7 城市防洪非工程措施7.0.1 城市河流水系上游往往兴建有具备防洪、灌溉、供水、发电及航运等多功能的水库,是流域防洪体系重要的组成部分,对其下游沿岸城市的防洪起到重要的调节与保障作用,充分利用城市上游水库调节洪水,有利于减轻城市防洪压力,提高城市防洪能力。如三峡水库兴建后,荆州市防洪能力由10年一遇提高到100年一遇;南水北调中线水源地丹江口水库加高增容后,大大降低汉江中下游分洪民垸运用的概率;因此充分利用城市上游水库调节洪水,具有非常积极的防洪价值。     具有防洪作用的水库一般会在流域防洪规划中总体考虑,城市防洪规划应充分考虑所在流域的水库对城市的防洪作用;具有防洪作用的水库其防洪库容确定及防洪调度等应充分满足下游城市防洪的需要。 7.0.2 《中华人民共和国防洪法》第二十九条规定,蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。蓄滞洪区将上游水库不能控制、下游河道无力宣泄的那一部分“超额洪水”暂时蓄滞起来,再相机排入河道,达到减轻流域下游洪水或区域洪水威胁的目的。     蓄滞洪区承担重要的不可替代的区域防洪保障功能,其功能空间必须严格保护,不受侵占,蓄滞洪区应加强土地管理,区内土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求,保证蓄滞洪容积,减少洪灾损失。     蓄滞洪区一要安全分蓄洪水,二要发展区域经济,三要综合利用资源和保护生态环境;随着蓄滞洪区内人口逐渐增加和发展的要求越来越高,分洪蓄水和居民安居、社会稳定、经济发展之间的矛盾将日渐尖锐。必须以科学发展观为统领,按照以人为本,人与自然和谐的思路进行蓄滞洪区建设和管理。针对不同类型蓄滞洪区以及不同区域的洪水风险特点,分类分区提出蓄滞洪区工程建设、安全设施建设、经济社会发展和社会管理的思路与对策。《中华人民共和国防洪法》第三十三条规定,在蓄滞洪区内建设非防洪建设项目,应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响做出评价,编制洪水影响评价报告,提出保障人居安全,同时不影响蓄滞洪功能的防御措施。 7.0.3 受社会经济发展水平及用地空间制约,城市用地选择都有一定的局限,城市防洪工程设施也不可能无限制提高标准,因此如果遭遇超设计标准暴雨、超设计标准洪水,则会引起灾害;此外,城市上游水库也是城市防洪的潜在威胁,如果发生水库溃坝,有可能对城市带来毁灭性灾害,严重威胁下游人民的生命财产安全。我国有不少城市上游为水库,俗称“头顶一盆水”,据统计,全国影响县级以上城市安全的大中型水库有380座,其中病险水库150座,受威胁城市包括北京、天津及省会城市22座。这些病险水库的大坝安全对下游城市防洪安全至关重要,如乌鲁木齐市上游的乌拉泊水库等。城市应制定防御超设计标准暴雨、超设计标准洪水和遭遇水库溃坝、堤防决堤等突发性洪涝灾害的对策性措施和防洪应急预案。     制定防御超设计标准暴雨、超设计标准洪水和突发性水灾的对策性措施和防洪应急预案,应“以人为本、安全第一、以防为主、防抗结合”,重点加强暴雨及洪水预警预报能力、提高应急调蓄能力及应急组织协调管制能力。针对超设计标准暴雨,在调蓄设施常规调蓄容积基础上,以满足基本的生态及景观功能为前提,进一步降低水位、增加调蓄容积,提高城市防洪能力,减轻城市排洪压力,必要时可临时放弃调蓄设施的其他功能,全面应对超设计标准暴雨。针对超标准洪水或涝水,可实行“分级分区”配置,“弃小保大,舍轻留重”,控制与减轻总体灾害损失;与此同时,转移相关区域的人员及财物,尽量减少灾害损失,灾后进行善后和功能恢复工作。对未达到设计洪水标准、抗震设防要求或者有严重质量缺陷的病险水库,必须及时进行除险加固,预先制定科学合理、可操作性强的水库防洪抢险救灾应急预案。     城市应利用气象、水利部门的统计数据和暴雨、洪水预报,进行灾害预警,当遭遇超设计标准暴雨、超设计标准洪水或突发性水灾时启动防洪应急预案。     城市应根据社会经济发展,逐步提升城市防洪标准,加快城市防洪保护区建设,保障堤防安全,不断提高城市防洪能力,降低灾害损失。 7.0.4 通过城市蓝线划定与管制保护城市行洪、蓄洪区域的地理空间安全。《城市蓝线管理办法》(中华人民共和国建设部第144号令)是国家为了加强对城市水系的保护与管理,保障城市供水、防洪和通航安全,改善城市人居生态环境,提升城市功能,促进城市健康、协调和可持续发展而制定的针对城市水体用地空间的管理办法。根据《城市蓝线管理办法》,城市蓝线是指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线,其中包括调洪水库、具有调蓄功能的湖泊和湿地、行洪通道、排洪渠等保障城市防洪功能需求的地域空间界线。城市蓝线管理要求保护蓝线范围内水域及相关陆域的空间地理界线,城市蓝线范围内严禁从事影响水体地理空间稳定、危害岸线安全、妨碍行洪及蓄洪的一切活动。严禁侵占或随意调整蓝线范围,若需调整,必须通过洪水影响评价,确保调整前后防洪功能不降低,并应有利于提高城市防洪减灾能力。本条属于强制性条文,必须严格执行。 7.0.5 通过城市黄线划定与管制保护城市防洪工程设施的用地功能空间需要。《城市黄线管理办法》(中华人民共和国建设部第145号令)是国家为了加强城市基础设施用地管理,保障城市基础设施的正常、高效运转,保证城市经济、社会健康发展制定的针对城市基础设施用地空间的管理办法。根据《城市黄线管理办法》,城市黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市交通设施和公用设施用地的控制界线,其中包括堤防、排洪沟、截洪沟、防洪(潮)闸等城市防洪设施用地的控制界线。在城市防洪设施黄线范围内禁止一切损坏城市防洪设施或影响城市防洪设施安全和正常运转的行为。本条属于强制性条文,必须严格执行。

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